『小泉構造改革は、子どもたちの育ちを・・・保育所を・・・
        どのようにしようとしているのか』
                     社会福祉法人 あけぼの会理事長 四方 豪 
(一)はじめに
   平成時代に入り、保育所のあり方をめぐる論議が活発になりました。以前、ベビーホテルにおける乳児等の死亡事故の多発を受け、昭和40(1965)年代の後半頃、「保育所はどこをむいて仕事をしているのか」といった批判が認可保育所にむけられました。
これは、社会が求める保育需要と認可保育所が提供するサービスとの間に大きな隔たりがあることに対する指摘・批判でした。こうした流れを受けて「これからの保育所懇談会」「保育問題検討会」「中央児童福祉審議会基本問題部会」等では保育所のあり方をめぐる議論が活発に行われました。
しかし最近は、保育所機能充実のために入所定員弾力化や短時間保育士の導入等一連の規制緩和が積極的に行われています。これは、「総合規制改革会議」「経済財政諮問会議」「地方分権推進会議」等における財界主導の経済活性化・効率化の視点からの要請であり、児童福祉の理念を基本においたものではありません。こうした社会経済全般の構造改革と歩調を合わせた動きは上記の規制緩和と同時に、財源コスト問題にとどまらず「保育所調理室の必置義務の撤廃」、「幼保一元化問題」や保育制度の根幹にかかわる論議、法制化とすすんでいます。

(二)小泉構造改革とは

平成元年の合計特殊出生率1.57ショック以来、乳幼児の出生減少が改善されず、今や1.30までに落ち込む状況になっています。一方、子育てをしながら就労する女性は急増し、就労状況の多様化のなかで特別保育も含めた保育需要は増え続け、特に都市部での待機児童の増加とベビーホテルの大幅増につながっています。こうした状況を踏まえて子育て支援の強化と、それを支える保育制度の整備・充実が緊急な課題として求められていますが、先に述べているように「構造改革」、「規制緩和」は保育予算の削減と効率化を優先し、市場原理を持ち込んだ財界指導の制度改悪がすすめられています。


「保育問題検討会」は史上最低を記録した合計特殊出生率1.50を深刻に受けとめ「次代を担う子どもが健やかに生まれ育つ環境を整備する。そのためには就労と子育ての両立が不可欠である。」として出されたものです。
この検討会の主要な論議は、「利用しやすい保育所」にしぼられ、あくまで「措置費制度を堅持すべき」という第一の考えと、「措置制度を廃止し直接入所選択と直接契約方向で行くべき」という第二の考えの両論併記の報告書となりました。しかしこの検討会は第二の考えを推進するために設置されたものであり、その後は規則改革委員会が中心となって第二の考えと、「措置制度を廃止し直接入所方式」をどうすすめるかが中心となって今も動いています。また、子ども未来21プラン研究会から「子どもが成長する基盤である家庭に対する社会的支援」に関する報告(H5.7)が出され、それがエンゼルプラン(緊急保育対策5ヵ年計画、H7〜H11)として政策化されました。
このエンゼルプランを推進する機関として中央児童福祉審議会に基本問題部会が設置
され(H8.3)、50年ぶりに児童福祉法の全面改正と見直しが提起されました。

これを受けて「措置制度の廃止、直接契約と入所」をめぐる問題も論議され、新しいシステムとして、それまでの行政が入所を決める措置制度を廃止し、「利用者が選択し行政と入所契約を行なう」制度になり、児童福祉法が改正されました(H9.7)。
しかし、この間の「直接入所・直接契約と利用者への直接補助」については「利用者の権利と子どもの保育条件が守れない」とした厚労省や多くの保育関係者の運動のなかで導入は見送られました。ところが平成9年9月に「社会福祉事業等の在り方に関する検討会」が設置され、10月6日に「社会福祉基礎構造改革」についての中間のまとめが発表されました。   この中間のまとめは社会福祉事業と児童福祉法の改正を促すものであり、さらに行政改革本部から「民間参入や直接契約方式を盛り込んだ規制改革三ヵ年計画」が提出され(H11.2)、3月に閣議決定されました。
この株式会社等の参入の促進に関しては、「子育てと保育を利益優先の市場原理に委ね、児童福祉法と保育制度を根本から崩壊させるもの」として多くの反対があったにもかかわらず、平成12年5月に社会福祉事業法(社会福祉法に名称変更)と児童福祉法の改正が行なわれ、保育事業に株式会社の参入が認められました。また、同時期に前記の三ヵ年計画の改定が行なわれ、閣議で「多様な経営主体の参入」、「給食室必置義務の見直し」、「直接補助方式とバウチャー制度」の早期検討を迫る内容です。

さらに保育予算の一般財源化の問題は、現行の保育予算から国の補助金を削り、一般財源化(地方交付税に含まれる)された場合、保育予算のほとんどが地方自治体の判断に委ねられることになり、自治体の財政事情や保育・福祉に対する政策の考え方に大きく左右されることになります。
こうした「一般財源化」の制度改悪は、日本の子どもたちの健やかな育ちを「制度と財政面」から、からくも支えていた児童福祉法とそれに基づく最低基準、いわゆるナショナルミニマムを根底から崩壊することにつながり、「国の宝」である21世紀を担う子どもたちの全面的な発達を阻害するものです。これと連動している形で急浮上してきたのが、幼稚園と保育所の一体運営「幼保一元化」と「保育所給食室の必置義務の廃止」です。
これは「総合規制会議」と「地方分権改革推進会議」の答申によってすすめられています。上記の答申によると「社会情勢や食品保存、流通技術」に鑑みれば、国がそこまで設置義務付けする意味がわからないとしています。言い換えれば外食産業が発展し冷凍技術も向上しているのだから、共同給食センターや給食業者が保育所へ運び込んでの給食で十分に事たりるという論法です。   

保育所は生後六週間から就学前までの子どもが生活する場です。この子どもたちを心身ともに健康に育てていく義務があります。そのためには日々の食事は重要な保育内容です。保育所の給食は、アレルギー食・0歳児と1歳児には月例に応じた食事(離乳食)・体調を崩した子どもたちへの対応・年齢に応じた基準食など、きめ細かく配慮されなければなりません。幼稚園でも午後の預かり保をしており給食室は必要でないといった「給食室不要論」は、こうした保育所の給食実態、子どもたちの保育環境や保育内容を無視し、幼稚園の空き教室を待機児童対策に利用するための口実に過ぎません。幼保一元化問題を保育予算の一般財源化と補助金の見直し、給食室の廃止につなげようとする総合規制改革会議の狙いを見抜き、子どもたちの健全な成長を保障させるための国民的な運動が必要です。
言うまでもなく、幼保一元化問題と待機児童対策は別個の課題です。待機児童問題の真の解決は、保育所の増設や分園、特別保育事業の充実以外にありません。総合規制改革会議路線は、「幼保一元化」、「一般財源化」、「給食室ぬき」の改革特区のアクションプランに続き、幼稚園とも保育所とも違う「幼保総合施設」を2006年までに設置する構想を打ち出しています。
次に深刻化する少子化傾向に歯止めをかける目的で、昨年、「次世代育成支援対策推進法」(H15.3.16)、「児童福祉法の一部改正」(H15.3.1)、さらに「少子化社会対策基本法」(H15.5.23)が上掲されました「次世代育成支援対策推進法」は10年の時限立法であり、「働き方の見直し、育児支援の具体的行動計画、育児休業取得の義務化等」が盛り込まれ、「国、自治体、企業」に義務を負わせる内容を含んでいます。後の「児童福祉法改正」や「基本法」も「次世代法」に重なる内容です。この「次世代法」の積極的な側面を、どう捉え・生かしていくかの検討もすすめなくてはなりません。

(三)「規制緩和政策」の「幼保一元化」論とは
先に述べた今回の「幼保一元化」論の真の狙いは、いうまでもなく最低基準の切り下げと一般財源化の推進にあることです。就学前教育の在り方を巡って、戦後長い間論争されてきた「幼保一元化」論とは全く次元の違うものです。その中味は幼稚園・便利さと保育所の福祉機能を無視したものです。保育所の地域子育て支援の機能を棚上げにし、「ただ預ければいい」といった利用者と施設との一時的契約による利用施設化と自由契約制度、利用者への直接補助制度(バウチャー制)導入の地ならしと保育所運営費の大幅削減へとつながっていくことが明らかです。子どもの権利保障としての就学前教育の理念そのものの否定であり、全く子ども不在の「幼保一元化」論そのものです。すでに今年4月(H.16)より公立保育所の保育所運営費の一般財源化は強行されており、経済効率優先の幼保一元化は予断を許さない情勢にあります。

(四)「規制緩和政策」と「保育所の質とコスト」論とは
この間、「規制緩和策」の一環として政府関係より、保育サービスのコストに関する二つの調査報告が出されています。一つは財務省の委託研究「発生主義を用いた地方自治体サービスのフルコスト分析」(社会経済生産本部による調査分析 H2.9)、もう一つは内閣府国民生活局物価政策課「保育サービス市場の現状と課題」(「保育サービスの価格に関する研究会」による分析(H15.3)です。詳細については別に論ずるとしても、これらの二つの報告からの結論は次のとおりです。(いうまでもなく、財務省・内閣府は「規制改革」推進の中心官庁です。)
@公立保育所は民間認可保育所に比べて高コストであるので抜本的な効率化を図るこ
と。
A 各クラスに正規職員一人を配置した上で、七割まで臨時職員を増やしてコストダウンをすすめること。
B 公立・民間認可に比べて、はるかに低コストの認可外保育所に対して公的支援で信頼性を付与する準認可制度を創設すること。
C 保育料の軽減のために措置されている国・自治体の補助金は保育料をめぐる自由な競争の妨げとなっているから、保護者への直接補助金に切り替えるべきである。
   との提言をしています。また、もう一つの問題点は、今回はコスト比較でなく保育の質に踏み込んでいる点です。結論は、コストと質の間には明確な関連は認められないということで、公立保育所、認可保育所とも一層のコストダウンを行なって効率化を図るべきとなっています。
このBに関連する問題として、東京都は国基準間と都基準の認可保育所以外に東京都認証
保育所を準認可制度として実施しています。この認可外の保育所を基準にして財務省は平成14年6月21日、株式会社が運営するこの保育所を1としたとき、公営は2.5倍、社会福祉法人営は1.8倍になっているとして公営施設の人件費の高さを批判し、運営費の効率化のため株式会社の参入促進を提言しました。具体的例は、平成13年4月に三鷹市で、株式会社べネッセ・コーポレーションが、市試算1億8,000万円の運営費を僅か8,000万円で落札しています。この低コストでの運営を可能にしているのが、保育士すべて一年契約の雇用であり、年収180万〜240万円、園長給与が月額16万円といわれています。また、平成14年8月には東京都文京区立保育園の運営を同じくベネッセコーポレーションが受託しているのです。今後こうした保育所運営費の低コスト化が、三鷹市などの保育所のみならず全国的に波及していくことになりかねません。

(五)規制緩和政策と「第三者評価」制度について
1、全国私立保育園連盟は平成15年度の事業計画のなかで第三者評価事業について、「より良い評価機関を選んで積極的に評価を受け、これをどういかすかを模索しながら、評価の在り方自体も良い方向に変えさせていく姿勢に立ちたい」とし、「利用者主権の考え方に基づいた適切な情報提供をすすめるとともに、第三者評価事業制度が適切な形で実施されるよう働きかけながら、これに積極的に取り組む」としています。
これは情報公開、利用者主権という現状と、社会福祉法第78条、「社会福祉事業の経営者は自らその提供する福祉サービスの質の評価を行うこと、その他の措置を講ずることにより常に福祉サービスを受ける者の立場に立って良質かつ適切な福祉サービスを提供するよう努めなければならない。
2、国は社会福祉事業の経営者が行う福祉サービスの質の向上のための措置を援助するために「福祉サービスの質の公正かつ適切な評価を実施に資するための措置を講ずるよう努めなければならない。」という社会福祉法のなかで「第三者評価事業そのものは受け入れざるを得ない」が、その内容や方法、評価機関等に多くの問題があることが、その文章のなかから読み取れます。
第三者評価制度の第一の問題は、公営保育所の民営化の地ならしになるという問題であります。第三者評価の評価基準になる保育の質が保育サービスの質という形になり、昨年、杉並区保育課が実施した「保育園サービス第三者評価事業試行調査報告書」(H15.2)に見られるように、コスト面だけでなく保育内容からも公的保育園の民営化の根拠になっています。
第二は、第一の問題にも出ているように、保育サービスの質 = 親の利便性による保育所選択は子ども不在になり最終的には直接契約制度につながり市町村の保育責任の大幅な後退になります。
第三の問題は「最低基準」です。官主導による第三者評価事業制度が実効的になれば最低基準に基づく行政監査は重点化・簡素化され、今の規制緩和の流れのなかでは職員配置、施設設備等の最低基準よりも保育サービスの質(?)だけが重要になり、保育園の地域性・特性は無視され保育園の質でなく、保育サービスの質がその保育園の評価となり、"ナショナルミニマム"としての「最低基準」は形骸化されるのです。したがって国や東京都が主唱・実施している第三者評価事業は、保育所の市場原理導入そのものであることがすでに実証されています。

(六)規制緩和政策を乗り越えて、子どもの権利保障実現のために
今まで述べてきたように保育所に対する「規制緩和」「市場原理化」導入は経済効率優先の下、最低基準・保育条件の実質的な切り下げなど一方的に子どもに「痛み」を押しつけています。そこには大人だけの便利さと引き換えに保育所の地域性の喪失、地域の子育て支援機能の衰退を呼び、家庭や地域からも「ゆとり」を奪い、我が国の子育ての危機を進行させています。
子どもは「国の宝」であり、経済効率優先のリスクを幼い子どもに負わせるべきでは絶対にありません。そこで昨年5月に保育界の著名な13氏が呼びかけ人として出されたアピール「経済効率優先でなく、幼い子どもの権利最優先の保育政策を」の緊急課題の実現をここでも提起しておきます。
第一に、家庭での育児を保障するために、産前・産後休暇の延長、育児休業制度の拡充も含め、働く者の労働時間短縮のための法的規制の実施や児童手当の拡充など、子どもをもつすべての家族を対象にした子育て支援策、生活基盤保障策を充実すること、さらに学童保育や児童館、障害をもつ子どもの関連施設など子どもに関わる施設・施策を拡充すること。
第二に、待機児童解消のために、地域状況をふまえて安心して預けられる認可保育所を増やし、その整備を原則とした計画を具体的に作成すること。
第三に、保育所最低基準や幼稚園設置基準については、施設の機能拡充の実態をふまえて、保育士・教諭の配置基準、保育所等の面積や施設整備など基準自体の抜本的な改善に速やかに着手すること。その上で地域の人々との連携を強め、地域に開かれた施設づくりをすすめること。
第四に、社会の変化に伴って求められる幼稚園・保育所の機能については、先進的な実践に学び、保育所の夜間延長保育・幼稚園の預り保育・保育施設での調理給食・障害児保育などについては、十分な予算措置とともに実践の指針や保育水準の規範を作成し質の向上を図ること。
第五に、保育者の人件費水準を専門職にふさわしく改善する事を含め、保育所運営費及び私学助成など幼稚園予算を増額すること。さらには保護者負担の軽減を図り、利用しやすい施設にすること。
以上の緊急課題を保育関係諸団体、保護者団体すべての保育者を軸に国民的運動にして、戦後最大の保育の危機・子育ての危機を突破していかなければと痛感しています。

― 参考資料 ―
「これからの保育所懇談会」資料  平成5年4月7日
≪報告内容≫
〔前文〕 保育所は仕事と子育ての両立支援、地域社会における子育て支援という観点から、これまでの実践をふまえながら保育サービス及び施設運営のあり方について質的な転換を図っていく事が求められている。
1.仕事と子育ての両立を支援する機能の強化
2.地域社会のおける子育て支援サービスのあり方
3.略
4.子育ての経済的負担の軽減と公平化
5.人材確保に伴う就労環境条件の改善について
6.保母等の配置(質の高い保育の必要性)


「保育所問題検討会」資料  平成6年1月19日
   ≪報告内容≫
1.保育所の現状と課題について
保育所の現状については、児童を安心して託すことができるという面では、一定の評価を得ているものの、@乳児等の受け入れや保育時間の面で多様なニーズに応えられない、A保育料についての負担感、不公平感が強い、B入所手続きが面倒である等の点で利用上の問題が指摘されている。当検討会は保育制度の全般について、「利用しやすい保育所」を確立し、児童が健やかに生まれ育つ環境を整備するという観点から、その在り方の検討をすすめた。
    2.措置制度の評価と直接入所方式の両論
    3.保母等の配置、資質及び処遇の向上


「中央児童福祉審議会基本問題部会」資料  平成8年12月3日
   ≪報告内容≫
1.育てをめぐる現状と今後の保育方向について
@ 子育てをめぐる状況の変化
(夫婦共働き家庭の一般化、家庭や地域の子育て機能の低下)
A 子育てに対する社会的支援の強化
B 多様な子育て支援システムの整備
    2.保育所について
      @ 保育内容の情報提供と利用者が選択できる保育所
      A 保育所における多様なサービスの拡充
      B 保育所による地域子育て支援
      C 保育所サービスの質の確保と運営の弾力化
      D 費用負担の弾力化(保育料の公平な負担)
    3.放課後児童対策(学童保育所の設置)


「総合規制改革会議」資料  平成13年12月11日
  〔保育所に関連する報告内容〕
    ― 保育サービスの拡充と質的向上 ―
      保育に関する規制改革の目的は・・・子どもたちを守るための必要な規制を残した上で、不必要な規制を廃止することにある。
       ア.認可保育所基準の見直しの検討及びその周知徹底
               (定員基準の弾力化等の一層の推進)
       イ.公立保育所の民間への運営委託等の促進
         (限られた財源を有効に活用する為、公立保育所の運営について社会福祉法人、NPOや民間企業へ委託)
ウ.保育所への株式会社等の参入の促進
       エ.認可外保育施設に対する指導監督の徹底
       オ.保育所に関する情報公開、第三者評価の推進
       カ.保育所と幼稚園の施設共同化等による連携強化
キ.保育士に関する諸規制の改革
         (短時間勤務保育士の20%規制の緩和)
       ク.保育サービスの利用者に対する直接補助方式
       ケ.放課後児童の受け入れ体制の充実


「地方分権改革推進会議」資料  平成14年10月30日
   事務・事業の在り方に関する意見 ― 自主・自立社会を目指して ― 〕
   『幼保一元化問題』
    ・必要な児童福祉施策は引き続き実施するとしても、施設としての幼稚園と保育所、制度としての幼稚園教育と保育は、それぞれの地域の判断で一元化できるような方向で今後見直していくべきである。
    ・まずは、幼稚園教諭と保育士の資格の一元化へ向けた検討を進めるべきだ。
    ・さらにかかる制度の見直しに際しては、補助金負担事業見直しの見地からも検討を進めるべきである。
    ・保育所運営費等の国による補助負担金の一般財源化等も検討されるべきと考える。
    ・構造改革特区における幼保一元化をパイロットケースとして先行させるのも一案であるが、当会議としては上記のように幼稚園・保育所に対する国の関与を根元から見直し、併せて補助負担金を見直すことで基本的に地方ごとの判断で一元化を可能とする方向で検討を求めたい。
   『保育所調理室の見直し』
・当会議としても、保育所に調理施設があってもよいと考える。しかし、必ず調理施設を設置しなければならないと国が一律に義務付ける必要性は認められない。
・現在、この義務付けは省令で定められており、これをしなければ保育所整備の補助負担金が交付されない仕組みとなっている。
先に述べた幼保一元化の観点から、保育所の運営負担金も保育所施設
 整備負担金を見直し一般財源化等を検討すべきである。

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