避難所運営の基本について

                防災士 小林 秀穂(研究所会員:災害問題研究会代表)

1.はじめに

1995年1月に発生した阪神・淡路大震災では、多くの家屋が倒壊し、その後に発生した火災により、多くの家屋が焼失した。発表によれば、ピーク時には31万人を超える被災者が避難し、避難期間も長期に及んだこともあり、様々な課題が浮き彫りとなった。その課題は、2014年に発生した新潟県中越地震や2011年の台風12号被害による避難所運営においても、「避難所運営マニュアル」が存在しないなど、改善されていないため、支障をきたしたと報告されている。

 災害発生直後においては、避難所は「生命及び身体の安全を確保するための場所」として位置づけられるが、時間の経過とともに、避難住民が寝食をともにする「生活の場」としての役割に移行していく。避難所の多くが教育の場である学校や市役所の所及び自己啓発等の場である公民館等となっているが、これらは災害時使用が当初の使用目的でないことから、施設の構造や設備の面において、避難所としての機能を十分に発揮しうるものとはいい難く、高齢者や障害者等の「災害時要援護者」を含む避難住民に対して運営面できめ細やかな配慮が求められることが多い。

2.避難所運営マニュアル

 避難所運営マニュアルなくして避難所運営は語れない。必須のものであり、マニュアルなくして上手な避難所運営は適わない。マニュアルが存在することがスタートであり、その上で避難住民の協力が必要である。

 近年、近隣の府・県等では、「市町村避難所運営マニュアル作成モデル」などを策定しているが、直接避難所を運営する市町村においては、「避難所運営マニュアル」が策定されていない場合が多く、策定されていたとしても、各施設に合うように改編された「○○(施設名)避難所運営マニュアル」はほとんど目にしない。また、中には市町村の職員向けの物もあり、避難住民対応でない物も存在する。その中で、2008年3月策定の、和歌山県「市町村避難所運営マニュアル作成モデル」が理解しやすい。非常に良くできている。私も各地で「避難所運営」について講演するときに、参考にさせていただいている。

3.避難所の状況設定

 災害発生時の避難所の状況は、時系列で大きく変化する。したがって、

     初動期…風水害の場合は、避難準備情報発令時(災害時要援護者は避難を開始すべき時期)から始まり

(地震の場合は災害発生直後から)、3日間程度の時期

  ○ 展開期…3日〜1週間程度

  ○ 安定期…1週間〜2週間程度

  ○ 撤収期…2週間〜3ヶ月程度

 に分けて、考えられている。そして、時系列だけでなく、季節を考慮した上での対策が必要となる。

 

4.避難所及び避難所開設

 避難所は各市町村で指定しているが、一次避難所、二次避難所、広域避難所、福祉避難所、補助避難所等々である。二次避難所を福祉避難所としている場合もある。

 2012年9月5日の新聞報道によれば、奈良県内市町村が避難所に指定した1,378所のうち、耐震性があり、浸水想定や土砂災害警戒区域にも入っていないのは、わずか451ヵ所のみである、とされた。

 指定施設を避難所として開設するためには、施設管理者(又はそれに代わる人)の目視(避難所運営マニュアルに規定された項目)による安全点検が必要である。そのためには、市町村の「災害時職員初動マニュアル」が正しく機能しなくてはならない。幼稚園を含む学校施設が多く避難所として指定されているが、「災害時職員初動マニュアル」において、学校職員に対する記述が見られない物が多く、懸念されるところである。

5.避難所運営について

 避難所運営は、避難住民の協力なくして成り立たない。市町村職員や福祉施設等の職員等はいうに及ばず、その避難所に避難すると考えられる地域住民の代表者等で、平常時から「避難所運営マニュアル」についての学習をしておくべきと考える。公的機関の職員も被害者であり、平時の業務のほかに、災害対策本部業務、区域内の被害現状調査、避難所運営及び物品の配給を含む避難支援、復旧・復興対策等々の業務が重なることが想定される。また、学校関係では、できるだけ早期に授業の再開が望まれる。

 避難所運営には、避難所運営委員会が必要となる。その中に、総務班、被災者管理班、情報伝達班、食料・物資班、施設管理班、保健・衛生班、災害時要援護者班(保健・衛生班に統合も可)、ボランティア班等の活動班が存在する。書類的には、避難所開設チェックリスト、緊急時連絡先一覧表、避難所状況報告書、避難所運営委員会規則、避難所運営委員会系統図、避難所における共通理解ルール、避難者名簿、問い合わせへの対応ルール、掲示板、物資・食料などの配分方針伝達文、物資(食料含む)分類票、物資依頼伝票、物資の流れ図、物資管理台帳、ペットの飼育ルール、ボランティア受付表、施設各室使用方法表及び各活動班の活動マニュアル等々が必要である。そして、視覚障害者のためにも点字書類が必要であり、災害発生時にはライフラインは止まっていることを想定して、避難者名簿等はそれなりの部数備蓄しておく必要がある。

6.各活動班の活動について(概略)

 総務班

 1.避難所運営委員会の事務局

  (1)事務局としての機能  (2)市町村災害対策本部との調整

 2.避難所運営情報の記録

   避難所の記録簿を作成(日付、避難者数(配給者数)、就寝者数、新規入所者数、退所者数、避難者からの意見・要望、行政からの伝達事項、運営委員会の議事録、避難所内での主な出来事等々)

 3.共通理解ルールの作成

   避難所共通理解ルール(生活ルール)を作成

 4.地域との連携

  (1)避難所は地域全体の拠点 (2)避難所外の被災者も組織化を (3)在宅被災者の組織と連携 (4)連絡窓口の設置 

5.その他

  (1)避難所内のアンケート調査  (2)避難所外での活動  

 

 被災者管理班

 1.被災者名簿の管理

  (1)被災者名簿の管理(被災者名簿の整理、入所者・退所者の管理、外泊者の管理、避難者名簿の公開、

2.問い合わせへの対応(安否確認への対応、来客者への対応)

3.取材への対応

 4.郵便物・宅急便の取り次ぎ

 

 情報伝達班

 1.避難所内外の情報収集

  (1)行政からの情報収集 (2)他の避難所との情報交換 (3)マスコミからの情報収集

 2.避難所外向け情報発信

  (1)行政への情報発信 (2)地域の情報拠点 (3)掲示板を活用した情報伝達

 3.避難所内向け情報伝達

  (1)避難所内への情報伝達 (2)掲示板の管理 (3)個人への情報伝達

 

 食料・物資班

 1.食料・物資の調達、受け入れ、管理、配給

  (1)食料・物資の調達 (2)食料・物資の受け入れ (3)食料の管理・配給

 2.炊き出し

 

 施設管理班

 1.危険個所への対応

  (1)危険個所への立ち入り制限 (2)市町村や施設管理者へ補修以来

 2.防火・防犯

  (1)火気の取り扱いを制限 (2)避難所内や避難所周辺の防犯対策 (3)避難所内への立ち入り制限 (4)飲酒・喫煙への対応

 

救護班

1.救護所の設置・開設              2・救護所や医療機関の情報を把握

3.避難所内に看護室(医務室)や要援護者室を設け対応

4.医薬品や衛生材料を確保            5.避難所内の疾病者を把握

6.避難所生活が困難な人への対応         7.災害時要援護者の支援

8.健康・こころのケア              9・遺体への対応

 

 

衛生班

1.衛生管理  2.ゴミ  3.ふろ  4.トイレ  5.清掃  6.ペット

7.水の確保

 

ボランティア班

1.ボランティアの受け入れ・活動支援

2.必要とするボランティアの作業内容・人数の発信

 

その他

1.居住空間の管理

2.共有空間の管理

3.共通理解ルール(生活ルール)の徹底

 (1)生活時間  (2)生活空間の利用方法  (3)食事  (4)清掃  (5)洗濯 

 (6)ゴミ処理  (7)プライバシーの確保  (8)携帯電話の使用  (9)火災防止 等

7.避難所の閉鎖

 一般的に、避難所はライフラインの回復時に閉鎖となる。その後も避難が必要な場合は、仮設住宅等への移住となる場合が多い。避難所での生活は、できるだけ近隣住民が同じ部屋で居住できるよう配慮がなされるが、仮設住宅では困難となる事例が多い。したがって、コミュニティーが破壊される事例がある。早急に仮設住宅自治会等を結成し、人間関係の構築が必要である。

8.まとめ

市町村及び避難施設の管理者は、その施設の設備にあった避難所運営マニュアルを策定し、近隣住民との連携体制を構築すべきである。そのためには、施設の耐震化が進まなければならない。2012年8月29日の内閣府の防災情報によれば、東海・東南海・南海地震の予想震源域が大幅に見直され、奈良県内に大きく入ってきた。最大の被害予想によれば、県内の予想震度は6弱〜6強となり、死者の数は1,700名ともされた。倒壊家屋は4,700棟を超える。現時点での避難所収容人数では到底間に合わない。県及び各市町村の「地域防災計画」や地震対策「アクションプログラム」の改訂・作成を急ぐべきである。

 住民もまた、できるだけの備えをすべきである。自治会・町内会等で「自主防災会」を結成し、各種訓練で備えなければならない。自治会における資機材等の備蓄品の確保も急がれる。また、各世帯においても、家族間での話し合い、隣近所とのお付き合いや自治会等への協力などを大切に、そして備蓄品や避難所への持ち出し品を確保しておくべきである。

 

               

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